필수의료 개념규정에서의 모호함이 초래한 위기

2000년 초 정부는 「공공보건의료에 관한 법률」을 제정하고, 법률상 공공보건의료기관이 국민의 건강을 보호·증진하기 위해 하는 모든 활동을 ‘공공보건의료(이하 공공의료)’를 정의하였다. 이후 매 5년간 기본계획을 발표하면서 정책적 하위 개념으로 필수의료와 이에 대한 세부과제들을 내어 놓았다. 그간 정부가 ‘국민들에게 필수적으로 제공되어야 할 의료서비스’로 정의한 필수의료 분야의 변화과정을 살펴보면, 초기에는 응급의료체계, 혈액안전관리, 전염병 대응 등에 의료시장에서 공급이 취약한 분야에 중점을 두었다가 시간이 경과함에 따라 생명·안전·삶의 질과 직결되는 의료, 취약계층 지원 등 보편적인 의료서비스로 범위를 확대하고 있다. 그리고 2013년 법률상 공공의료의 개념을 기관 중심에서 기능 중심으로 개편하면서 정부는 공공의료 대신 필수의료라는 개념을 더 앞세우게 되었다[4]. 최근에는 정부 정책에서 공공의료는 공공의료기관 확충 등 좁은 의미의 개념으로 언급되는 반면, 필수의료는 의료 전체에 걸쳐 더 포괄적 개념으로 사용되고 있다. 필수의료는 공공성을 기반하고 있지만, 공급의 주체를 정부라고 명시하고 있지 않기 때문에 개념상 공공의료를 대체할 수 없다. 현재의 한국 의료시스템에서 건강보험과 같은 공적재원을 사용한 의료서비스를 민간의료기관이 주로 공급하고 정부는 민간의료기관의 공급이 취약한 분야를 보완하거나 규제하는 형태이다. 현시스템에서 정부는 필수의료라는 카테고리에 공공의료를 포함시켜서 민간의료기관에게 필수의료의 대부분을 해결하도록 하면서 공공의료의 책임도 함께 지우고 있다. 이러한 정책적 프레임은 공공의료에 대한 정부 책임을 묻기 어렵게 만들고, 필수의료의 범위 역시 모호하게 만든다. 그 동안 정부는 낮은 수익성을 이유로 공공의료기관 확충에 소극적이지만, 공공성 강화를 위해서는 민간의료기관은 과도하게 규제하는 등 시장 논리와 규제 사이에서 일관성이 없는 모습을 보였다. 결국 시장논리의 의한 필수의료공급에도 실패하고 규제를 통한 공공성 강화에 실패한 모순된 상황에 처한 것으로 보인다. 국가가 필수의료 공급자(민간의료기관 또는 의사)를 수가 조정, 의료인력 조정 등을 통해 기능적으로 과도하게 통제하는 것은 한계가 있고, ‘국가과잉’의 문제를 염려하지 않을 수 없다[12]. 현재 필수의료에서 공공의료기관이 절대적으로 부족하기 때문에 민간의료기관에 대한 정부의 개입은 어쩔 수 없지만, 그 형태와 범위에 대해서는 다시 논의가 필요하겠다[13].

현재 보건의료정책에서 도출된 필수의료의 개념은 보건정책 목표 예로 국민의 건강등을 달성하기 위해 정책적 우선순위에 근거해 정부가 개입해서 지원 또는 육성하는 의료서비스에 가깝겠다. 한정된 의료자원으로 건강이라는 정책 목표를 달성하기 위해서는 정책적 우선순위를 결정하는 과정이 필요하고, 응급이나 중증환자를 위한 의료서비스 역시 상대적인 효용성을 증명하는 과정이 필요하다. 생명과 직결되는 의료서비스 역시 절대적 가치를 가진 것이 아닌 정책적 필수의료의 하위개념 중 하나로 치매나 암환자 진료 등 사회적으로 문제가 되는 다른 이슈가 있을 경우, 다른 분야에 우선순위를 내어줄 수 있다. 한 예로 2022년 필수보건의료 중앙협의체에 내과·외과·산부인과·소아청소년과·흉부외과 뿐아니라, 비뇨의학과도 참여하고 있는데, 이는 비뇨기과와 같이 의료시장의 공급기반이 취약해진 분야가 언제든 필수의료로 지원된다는 것이다[14]. 이는 인기과인 피부과, 성형외과 의사가 부족하게 되면 해당과목 역시 필수의료에 해당될 수 있는 것이다. 따라서 정책적 필수의료의 개념은 상대적이며, 생명, 삶의 질 등 여러 가치 기준들의 충돌의 가능성이 있고, 우선순위를 결정하는데 사회적 합의가 필요하다.